5 de enero de 2011

Balance del proceso autonomico al cierre del 2010


Juan Carlos Urenda


Al cierre del año 2010 y próximo a cumplirse dos años de vigencia de la nueva Constitución y a casi tres de la vigencia de los estatutos autonómicos, el balance del proceso autonómico con relación a los gobiernos departamentales arroja pérdidas, es un fracaso. Veámoslo.


Balance constitucional
La Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009 (“Constitución”), establece un régimen de autonomías departamentales, municipales e indígenas que, en lo estructural-institucional tiene una definición aceptable. En lo que respecta a los gobiernos departamentales autónomos, establece una estructura similar a la de los estatutos autonómicos, compuesta por un órgano ejecutivo encabezado por un gobernador y una asamblea legislativa con facultad de dictar leyes departamentales.


Sin embargo, en contrapartida y en forma contradictoria, desarrolla un gobierno central desmesurado y opone cortapisas al desarrollo pleno del proceso autonómico, especialmente de los gobiernos departamentales, como demostramos más adelante. De esta manera, ha creado una novedosa forma de Estado, en la que coexisten regímenes territoriales autónomos en un Estado centralista, fórmula “a la boliviana” que genera un Estado contradictorio en sí mismo y, por lo tanto, fallido. Veamos cuáles son las principales disposiciones de naturaleza centralista de la Constitución que anulan fundamentalmente el régimen de autonomías departamentales:


a. No incorpora las competencias de los regímenes autónomos departamentales plasmados en los estatutos aprobados en los referéndums de mayo y junio de 2008 en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija, con el 79,5%, 81,96%, 85,6% y 78,78%, respectivamente, en procesos electorales a los que ningún tribunal competente declaró nulos y en los que no se evidenció ni una sola denuncia de fraude. ¿Podría haber ignorado la Asamblea Constituyente y el Congreso Nacional la voluntad soberana expresada en las urnas con relación al régimen de autonomías departamentales? Creemos que no.


En efecto, la Constitución reconoce muy pocas de las competencias establecidas en los estatutos. La conclusión a que arribamos en estudios comparativos efectuados entre las competencias de los estatutos de los departamentos autónomos de Pando, Santa Cruz y Tarija (el estatuto de Beni no se comparó por la incompatibilidad de sus categorías competenciales con las de la CPE) y el tratamiento que hace la Constitución de esas competencias, clasificadas en: (i) no cubiertas, (ii) cubiertas con limitaciones, y (iii) cubiertas completamente, son las siguientes:
Pando
No cubiertas: 53 competencias equivalentes al 77,9%.
Cubiertas con limitaciones (generalmente sujetas a una ley nacional): 9 competencias equivalentes al 13,23%.
Cubiertas completamente: 6 competencias equivalentes al 8,82%.
Santa Cruz
No cubiertas: 41 competencias equivalentes al 62,12%.
Cubiertas con limitaciones (generalmente sujetas a una ley nacional):
15 competencias equivalentes al 22,72%.
Cubiertas completamente: 10 competencias equivalentes al 15,5%.
Tarija
No cubiertas: 41 competencias equivalentes al 68,33%.
Cubiertas con limitaciones (generalmente sujetas a una ley nacional):
10 competencias equivalentes al 16,66%.
Cubiertas completamente: 9 competencias equivalentes al 15%.


b. Las competencias asignadas como exclusivas departamentales en la Constitución son absolutamente insuficientes para lograr verdaderos gobiernos departamentales autónomos.


c. A contrario sensu con lo anterior, la Constitución desarrolla una amplísima gama de competencias del Gobierno Central, que suman nada menos que 83, distribuidas en privativas indelegables, exclusivas, compartidas y concurrentes, creando lo que probablemente sea el catálogo constitucional competencial para el gobierno central más extenso y sobredimensionado del mundo (por ejemplo España tiene solo 32 competencias exclusivas del gobierno central).


En las 83 competencias, el Nivel Central del Estado tiene la potestad de dictar leyes nacionales que establecen el marco general de la competencia que, naturalmente, definirán las competencias de forma más o menos centralizada. En conclusión, en las competencias privativas y exclusivas del Nivel Central del Estado y en las compartidas y concurrentes, el Nivel Central del Estado detenta el monopolio de la facultad de legislar, lo que constituye un centralismo político absolutamente incompatible con un Estado de autonomías.


d. Hay un retroceso en las competencias de educación y salud con relación a la Ley de Participación Popular, porque la nueva Constitución establece que la gestión operativa de las tareas de educación y salud es una labor “concurrente” entre el gobierno central y las entidades territoriales autónomas (gobiernos departamentales, regionales, municipales o indígenas), labor que realizaban exclusivamente los municipios en virtud a la mencionada Ley hoy abrogada.


f. Los departamentos no tienen autonomía plena para planificar su desarrollo. La planificación nacional es una competencia “privativa”, del nivel central del Estado, esto es, que la “… legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado”, y los gobiernos departamentales autónomos deben planificar su desarrollo “en concordancia con la planificación nacional”. Esta planificación centralizada es propia de los sistemas socialistas radicales y, de ninguna manera, condice con la descentralización de la planificación que es un presupuesto básico de los regímenes autónomos.


g. La sujeción de la utilización de las “regalías” departamentales por parte de los gobiernos departamentales “…en el marco del presupuesto general de la nación…” cercena la autonomía económica de los departamentos. Además, la Constitución establece que regulará las regalías mediante ley, quedando, por lo tanto, latente el peligro de que el gobierno central centralice aún más ese derecho logrado por los departamentos con mucho sacrificio y sangre.


Balance legislativo
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (“Ley”) es en realidad una ley que regula el centralismo. Veamos por qué:
1. La Ley reglamenta veinte competencias, todas ellas exclusivas del Nivel Central del Estado, por lo que esta norma no hace otra cosa que ratificar el carácter centralista de esas competencias y, en la mayoría de cada una ellas, establece que es necesaria una ley adicional para su aplicación. Por lo tanto, la Ley no autonomiza absolutamente ninguna competencia a favor de los gobiernos autónomos departamentales, municipales o indígenas. La ley simplemente reglamenta competencias centralizadas e instruye a los otros gobiernos autónomos el rol que juegan en dichas competencias.
2. La Ley autoriza a los gobiernos autónomos departamentales el ejercicio de las (pocas, como hemos visto) competencias exclusivas que les asigna la Constitución. Sin embargo, no autonomiza ni transfiere recursos económicos adicionales a favor de las entidades autónomas para el funcionamiento de esas competencias, violando, de esta manera, el artículo 305 de la Constitución que establece que “Toda asignación o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio”.
3. No establece descentralización fiscal ya que por mandato de la Constitución, la Ley requiere que leyes del nivel central de gobierno regulen la capacidad de los gobiernos departamentales para establecer tributos.
4. Ratifica el mandato constitucional propio de estados radicalmente centralistas: todas las competencias no establecidas en la Constitución y todos los vacíos de ley, corresponden a la esfera del nivel central del Estado. Esto es justamente lo contrario de lo normado en todos los regímenes autonómicos o federales del mundo.
5. Ratifica la planificación centralizada, antiautonómica, plasmada en la Constitución.
6. Tiene la fórmula simple para destituir a cualquier autoridad elegida a simple presentación de una acusación formal de cualquier fiscal que nadie eligió. Este instrumento ampliamente utilizado por el gobierno a través de un poder judicial extremadamente dócil, está minando dramáticamente el sistema democrático en Bolivia. Esto ya no tiene que ver con centralismo sino con totalitarismo.
7. Abroga las leyes de Participación Popular (dónde están los municipalistas?) y la de Descentralización Administrativa.
Balance de manifestación soberana
En los departamentos de la denominada “media luna” existe un mandato popular soberano, expresado en cuatro referéndums, para la implementación de autonomías departamentales plenas, que no puede ser ignorado por las autoridades gubernamentales, por las autoridades de los departamentos de la media luna, ni por nadie, pues es un mandato soberano que responde a una ingeniería constitucional impecable. Los referéndums son los siguientes: 1) El referéndum nacional vinculante para las autonomías departamentales del 2 de julio de 2006; 2) Los referéndums de mayo y junio de 2008 para la aprobación de los estatutos departamentales, en donde se precisó en forma milimétrica el tipo de autonomía reclamada; 3) El referéndum revocatorio de 10 de agosto de 2008 en el que fueron ratificadas las políticas, acciones y gestión de los prefectos (cuyas políticas, acciones y gestión en ese momento estaban expresadas en los estatutos aprobados), y 4) El referéndum constitucional del 25 de enero de 2009 donde ganó el NO en los cuatro departamentos de la media luna, en buena medida por oposición a una propuesta de texto constitucional que no coincidía con el espíritu de los estatutos aprobados.


Sorpresivamente (para ponerlo en términos positivos), las prefecturas que condujeron la aprobación de estatutos y luego los gobiernos departamentales elegidos de la “media luna”, no hicieron prácticamente nada para hacer respetar este largo y fecundo proceso de afirmación soberana.


Balance económico-competencial factico.


Hasta el cierre del año 2010 no se ha transferido ninguna competencia a los gobiernos departamentales, y más bien ha habido un sustancial retroceso en las competencias de educación y salud. Tampoco se les ha transferido ni un solo peso boliviano, mas al contrario, estos gobiernos han sufrido constantes recortes presupuestarios. Tampoco se han conformado los gobiernos indígenas.


A manera de conclusión: la tarea pendiente
Como están las cosas en las Constitución y en las leyes, no podrá haber autonomías razonables en Bolivia.


Lo positivo del proceso ha sido la incorporación en la Constitución de los gobiernos departamentales y la elección de sus autoridades por voto popular así como la incorporación de los gobiernos indígenas. Sin embargo, el grado de autonomía de las entidades territoriales se mide por las competencias autonómicas que les son asignadas.


Entonces, la pregunta que surge con relación a los gobiernos departamentales es: ¿de qué sirve que la Constitución establezca una estructura institucional autonómica adecuada para los gobiernos departamentales, si ni aquella ni las leyes de desarrollo les otorgan las competencias necesarias para que puedan ejercer una autonomía razonable con los recursos correspondientes para que puedan funcionar de manera autónoma?. ¿Por qué hasta ahora el proceso autonómico no ha generado la transferencia de ni una sola competencia y ni un solo centavo a los gobiernos departamentales?.


El fracaso descrito, que traiciona el mandato de los referéndums autonómicos y tiene sumido al país en un esquema administrativo no sostenible por centralista, debiera llevar al país a reflexionar sobre la viabilidad del modelo y a buscar, entre todos los sectores involucrados, soluciones que necesariamente pasan por una reforma parcial de la Constitución en lo relativo al régimen de distribución de competencias.