Por: John D. Cameron*
Fuente: Fundación TIERRA
Hace más de dos años que en nuestro país se lleva adelante la
implementación de once autonomías indígenas. Es un escabroso proceso que
hasta ahora no ha concluido por múltiples razones poniendo en
entredicho la posibilidad de construir el Estado Plurinacional de
Bolivia.
El 6 de diciembre de 2011 se cumplió el segundo aniversario de los
referéndums de 2009 cuando los ciudadanos de doce municipios rurales
votaron sí o no para la conversión de sus gobiernos municipales a nuevas
instituciones de Autonomía Indígena Originaria Campesina (AIOC).
Después de un poco más que dos años, es una buena oportunidad para
reflexionar sobre los logros y desafíos que ha experimentado la AIOC,
tanto en los procesos político-legales nacionales como en los municipios
que –supuestamente- están en procesos de conversión.
La primera parte de este artículo analiza las políticas nacionales (y
la ausencia de las mismas) hacia la AIOC y la segunda parte trata los
procesos locales de conversión a la AIOC con base en las experiencias
prácticas de las actividades de apoyo de la Fundación TIERRA en cuatro
de los municipios en vías de conversión (Mojocoya y Tarabuco en
Chuquisaca, Totora en Oruro, y Jesús de Machaca en La Paz).
La AIOC en el marco legal nacional: ¿Un adorno plurinacional?
Es importante destacar que el marco constitucional para la autonomía
indígena y originaria en Bolivia es amplio, abierto y muy fiel al
espíritu de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
Indígenas de 2007. También vale enfatizar que el gobierno de Bolivia fue
el primero del mundo en reconocer oficialmente la Declaración de las
Naciones Unidas y en aprobarla mediante la Ley 3760 de noviembre de
2007. Entonces, por lo menos hasta la inauguración de la CPE en 2009,
parecía que Bolivia tenía uno de los marcos legales y contextos
socio-políticos más favorables del mundo para promover la autonomía
indígena originaria. Sin embargo, hay que preguntarse ¿qué ha pasado en
los últimos años?
Para poner en marcha la nueva CPE, el estado boliviano aprobó dos leyes
que tienen muchas consecuencias para la implementación práctica de la
autonomía indígena y originaria en el país. En julio de 2010, promulgó
la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD). Pocos meses
después en diciembre de 2010 aprobó la Ley de Deslinde Jurisdiccional.
Ambas leyes restringen seriamente el espíritu amplio de la autonomía que
se encuentra en la CPE y borra las posibilidades de ejercer la
autonomía para la gran mayoría de los pueblos indígenas y originarios
del país. En este contexto se puede cuestionar la constitucionalidad del
marco legal para la autonomía indígena y originaria y destacar su
incompatibilidad con los principios básicos de la Declaración de las
Naciones Unidas. Por un lado, la LMAD limita la construcción de
autonomías indígenas y originarias a dos vías: 1) la conversión de
gobiernos municipales a instituciones de AIOC, y 2) la conversión de
Territorios Comunitarios de Origen (TCO) – ahora denominadas como
Territorios Indígenas Originarias Campesinas (TIOC) - a instituciones de
AIOC. Entonces, aun para solicitar la AIOC, los pueblos indígenas y
originarios tienen que previamente lograr el poder municipal o el
estatus de TCO – una condición que excluye muchos pueblos. Además,
dentro del marco legal impuesto por la LMAD, los pueblos indígenas y
originarios tienen que pasar por todo una serie de requisitos
burocráticos y legales que limitan aún más las posibilidades de llegar a
la AIOC. De los 18 pueblos que declararon su intención de solicitar la
conversión a la AIOC en agosto de 2009, solamente 12 pudieron pasar por
los requisitos legales y llegaron a la etapa del referéndum. En el caso
de los TCO, un análisis de Jorge Salgado revela que muy pocos podrían
soñar en pasar por los requisitos y trámites que el estado ha impuesto
para su conversión a la AIOC. Por el otro lado, la Ley de Deslinde
Jurisdiccional debilita aún más las posibilidades de poner en práctica
la autonomía indígena y originaria en el ámbito legal – limitando la
jurisdicción indígena originaria a temas puramente locales y de menor
seriedad.
Mirando el marco legal tan restringido para la autonomía indígena y
originaria hay que preguntarse ¿Por qué el gobierno, más allá de la
voluntad del Ministerio de Autonomía, no quiere promover la AIOC? Se
puede destacar por lo menos dos razones posibles. Primero, la autonomía
indígena y originaria podría chocar con la dependencia de la economía
boliviana y del estado boliviano en la extracción de recursos naturales
(especialmente los no renovables). Segundo, la autonomía podría desafiar
unas de las estrategias claves del partido del MAS: el control político
de los gobiernos municipales. Tomando en cuenta los más de 140
municipios donde los pueblos indígenas u originarias representan más de
90% de la población total, una conversión masiva de municipios
originarios a la AIOC podría romper no solamente el acceso del estado a
los recursos naturales no renovables (ver el caso TIPNIS) sino también
los vínculos políticos entre el partido del gobierno y sus bases
políticos en los municipios rurales del altiplano y de las valles. En
suma, parece claro que el gobierno de Bolivia no quiere promover en
serio la autonomía indígena y originaria. O quizás aún peor, el gobierno
promovería la AIOC pero solamente en algunos pocos municipios y
territorios para buscar mantener un buena imagen internacional. En este
contexto la AIOC quedaría como un simple adorno plurinacional de un
estado que en su seno sigue siendo liberal y republicano.
La conflictividad de la AIOC en los ámbitos locales
Saliendo del contexto nacional hacia los espacios locales, un tema
clave llama la atención en los municipios que están supuestamente en
vías de conversión a la AIOC: la alta conflictividad del proceso. En la
gran mayoría de los 11 municipios los procesos de transición a la AIOC
han encontrado obstáculos profundos en la heterogeneidad cultural y
política. Las experiencias prácticas revelan dudas serias en las
poblaciones indígenas y originarias sobre el cómo y hasta el sí se puede
y debe convertir las normas y procedimientos propios de la democracia
comunitaria en reglas e instituciones formales del autogobierno. Además,
los vacíos legales de la LMAD han convertido a muchos de los alcaldes y
concejales de los 11 municipios en enemigos de la AIOC – debido que
quieren terminar los 5 años de gestión municipal antes de la conversión
autonómica. También hay que destacar que un análisis de los estatutos
autonómicos en marcha revela que el marco legal para la AIOC conduce –
irónicamente – hacia un involucramiento más cercano con el estado y toda
su lógica administrativa y política. De este contexto, tanto nacional
como local, surge la conclusión que para buscar una autonomía indígena u
originaria relevante habría que salir del marco legal vigente y volver
una lucha política para implementar los derechos garantizados en la CPE y
reconocidos al nivel internacional por las Naciones Unidas. Sin una
lucha por un marco legal más responsable, es muy probable que la
autonomía indígena y originaria quede como una pequeña decoración
simbólica de la plurinacionalidad y muy fuera de las posibilidades de la
gran mayoría de los pueblos indígenas y originarios del país.
*Investigador y docente de Dalhousie University en Canadá e investigador asociado de la Fundación TIERRA. Correo electrónico:
John.cameron@dal.ca